原創(chuàng)報道

　　南國智庫/海南南海健康產(chǎn)業(yè)研究院 聯(lián)合課題組

　　前 言

　　面對新型冠狀病毒肺炎疫情的沖擊，南國智庫與海南南海健康產(chǎn)業(yè)研究院組織省內醫(yī)學院校有關專家學者，成立《海南自貿港重大疫情防控體制機制問題探討》聯(lián)合課題組，在疾病預防控制體系、重大疫情防控救治體系、醫(yī)療保障和救助體系、醫(yī)療衛(wèi)生物資保障體系、醫(yī)療衛(wèi)生專業(yè)人才隊伍建設等方面進行了積極的探討，并提出相關政策建議。

　　《海南自貿港重大疫情防控體制機制問題探討》課題組成員簡介

　　曾 渝 海南南海健康產(chǎn)業(yè)研究院院長、海南醫(yī)學院管理學院教授、聯(lián)合課題組組長

　　蘇玉菊 海南醫(yī)學院馬克思主義學院副院長、海南南海健康產(chǎn)業(yè)研究院聯(lián)合課題組高級研究員

　　馬金輝 海南醫(yī)學院管理學院副院長 海南南海健康產(chǎn)業(yè)研究院聯(lián)合課題組研究員

　　張東獻 海南醫(yī)學院管理學院教授、海南南海健康產(chǎn)業(yè)研究院聯(lián)合課題組高級研究員

　　黃小玲 海南醫(yī)學院管理學院教授、海南南海健康產(chǎn)業(yè)研究院聯(lián)合課題組高級研究員

　　王勇 海南日報報業(yè)集團南國智庫研究員、海南南海健康產(chǎn)業(yè)研究院聯(lián)合課題組研究員

　　劉 靜 海南醫(yī)學院管理學院副教授、海南南海健康產(chǎn)業(yè)研究院聯(lián)合課題組研究員

　　徐瓊花 海南醫(yī)學院管理學院副教授、海南南海健康產(chǎn)業(yè)研究院聯(lián)合課題組研究員

　　鐘 麗 海南醫(yī)學院管理學院講師、海南南海健康產(chǎn)業(yè)研究院聯(lián)合課題組副研究員

　　陳燕瑩 海南醫(yī)學院管理學院講師、海南南海健康產(chǎn)業(yè)研究院聯(lián)合課題組副研究員

完善海南省重大疫情救治體系和應急響應機制的探討

徐瓊花 副教授

徐瓊花

　　2020年2月14日，習近平總書記在中央全面深化改革委員會第十二次會議中提出：要改革完善重大疫情防控救治體系，健全重大疫情應急響應機制，建立集中統(tǒng)一高效的領導指揮體系，做到指令清晰、系統(tǒng)有序、條塊暢達、執(zhí)行有力，精準解決疫情第一線問題。突發(fā)事件緊急醫(yī)學救援是政府應急管理的重要內容，是衛(wèi)生健康部門的一項重要職責，也是衛(wèi)生應急工作的重要組成部分。為加強突發(fā)事件緊急醫(yī)學救援工作，有效減輕各類突發(fā)事件對人民群眾身心健康和生命安全的危害，保障社會和諧穩(wěn)定與經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展，我國先后出臺了《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》和突發(fā)事件緊急醫(yī)學救援“十三五”規(guī)劃(2016-2020年)等法律法規(guī)和相關文件。

　　一、海南省“新冠肺炎”疫情醫(yī)療救治工作和應急響應情況

　　從2019年12月初開始，湖北省武漢市部分醫(yī)療機構陸續(xù)出現(xiàn)不明原因肺炎病人，感染人數(shù)呈現(xiàn)指數(shù)式增長，至2020年2月初，短短不足兩個月的時間，武漢病床告急、醫(yī)院告急、醫(yī)護人員告急、醫(yī)用物質告急，我省積極貫徹中央決策部署，截至2月27日，先后派出七批，共計863名醫(yī)務人員支援湖北防控疫情和救治感染病患。自2019年1月15日，我省衛(wèi)生健康委成立了新型冠狀病毒感染的肺炎防范和應對工作領導小組，下設辦公室、綜合協(xié)調組、醫(yī)療救治組、環(huán)境整治組、監(jiān)督檢查組、輿情監(jiān)控組，并成立了省級防控專家組和醫(yī)療救治專家組，實現(xiàn)全省一盤棋，統(tǒng)一領導，統(tǒng)一部署。 1月21日全省啟動發(fā)熱病例日報告、零報告，以及防控工作日報告制度;1月24日和25日分別發(fā)布突發(fā)公共衛(wèi)生事件Ⅱ和I級應急響應，同時采取了及時公布疫情信息，迅速成立指揮中心，實施聯(lián)防聯(lián)控。

　　為做到早發(fā)現(xiàn)、早報告、早隔離、早治療，我省開設了定點發(fā)熱門診，建立健全接診網(wǎng)絡，按照相對集中、分布合理、方便就診的原則,各省轄市在省轄市市區(qū)確定條件較好、方便群眾就診的醫(yī)療機構設置了發(fā)熱門診，各縣(市)城區(qū)原則上確定1所縣級醫(yī)院機構設置發(fā)熱門診，人口較多的縣(市),根據(jù)救治工作實際需要適時安排其它縣級醫(yī)療機構設置發(fā)熱門診。

　　為提高收治率、治愈率，降低感染率和病死率，啟動定點醫(yī)院，及時救治病患。于2019年1月15日成立了省級防控專家組和醫(yī)療救治專家組，指定了海南省人民醫(yī)院和三亞市中心醫(yī)院兩家作為新型冠狀病毒感染肺炎重癥、危重癥確診患者定點收治醫(yī)院。海南醫(yī)學院第二附屬醫(yī)院、?？谑腥嗣襻t(yī)院、三亞市人民醫(yī)院作為新型冠狀病毒感染肺炎普通癥狀確診患者定點救治醫(yī)院。同時，組建由呼吸內科、ICU、胸外、護理等人員組成的省重癥“新冠肺炎”救治組，制定防控規(guī)范和應急救治管理辦法，鑒別診斷環(huán)節(jié)科學化、標準化，規(guī)范診療體系，不斷提升診療精準度，提高重癥“新冠肺炎”病人救治水平，降低死亡率，并對相關醫(yī)務人員進行了專題知識和操作技能培訓。

　　為防輸入，防擴散，我省還開設疑似病例定點隔離區(qū)，嚴防疫情擴散。按疫區(qū)人員零輸入進行管控，全面排查疫區(qū)來瓊人員(特別是重點疫區(qū)人員)，進行防擴散管理。嚴把機場、車站特別是輪渡碼頭的入島關口，與湛江海安等地加強聯(lián)系協(xié)作，加強入島人員體征監(jiān)測，并征用場地進行隔離觀察14天，做到關口前移。各市縣政府對來自疫區(qū)的返鄉(xiāng)人員和外來人員逐一進行跟蹤登記，對出現(xiàn)發(fā)現(xiàn)發(fā)熱、咳嗽等癥狀按規(guī)定立即報告并征用場地定點隔離觀察14天，對疑似病例實行醫(yī)院內隔離醫(yī)學觀察，對有接觸者過疫區(qū)人員者實行居家隔離醫(yī)學觀察。

　　截至2020年2月27日，我省“新冠肺炎”確診病例168例，重癥2例，死亡5例，出院132例，疫情得到較好控制，人民群眾的生活、生產(chǎn)工作正在有序恢復。回顧我省在這次疫情醫(yī)療救治工作走過的艱難歷程，雖然救治工作取得了較好的成績，但是，疫情防控過程中暴露出的問題也值得我們反思，完善重大防控救治的體系，建立重大疫情應急響應機制勢在必行。

　　二、問題反思

　　(一)缺乏重大疫情防控救治體系建設和發(fā)展規(guī)劃

　　從近期我省頒布的衛(wèi)生領域發(fā)展規(guī)劃來看，分別有區(qū)域衛(wèi)生發(fā)展規(guī)劃，健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，醫(yī)療衛(wèi)生服務體系建設規(guī)劃，公共衛(wèi)生服務體系建設規(guī)劃，藥品供應體系建設、慢性病防治中長期規(guī)劃等，但是尚缺乏對重大疫情防控救治體系建設的中長期發(fā)展規(guī)劃。重大疫情的救治不同于一般常態(tài)下的公共衛(wèi)生服務體系建設，往往在疫情暴發(fā)時需要在短時間內，緊急調配更多的資源來應對疫情。疫情救治體系包括各層級的機構設置、管理制度、運行機制、現(xiàn)場緊急醫(yī)學救援、陸?？樟Ⅲw醫(yī)療轉運與救治、醫(yī)學救援區(qū)域網(wǎng)絡建設和救援基礎能力等方面，是個復雜的系統(tǒng)工程，需要做好詳細的部署、規(guī)劃和建設。但是，目前我省衛(wèi)生健康部門尚未制定和出臺有針對性的規(guī)劃措施。

　　(二)疫情應急指揮系統(tǒng)效率較低，應急響應機制不健全

　　回顧我國歷次發(fā)生的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，無論是2003年的SARS，2010年的H7N9禽流感，還是2019年的登革熱，突發(fā)公共衛(wèi)生事件啟動的應急指揮中心往往都是臨時從各地衛(wèi)生部門和疾控中心抽調人員組建，各相關部門間應急協(xié)調不暢，協(xié)調工作尚需要政府來發(fā)揮領導作用，嚴重影響了工作的效率，特別是前期對疫情的及時反應和救治準備工作往往滯后于疫情的發(fā)展。此次疫情中，早期沒有任何級別的預警和相關防控措施，疫情初期的預警、上報、防控、信息發(fā)布和應急響應都不夠快速、不夠及時。

　　反思此次疫情預警失靈的原因主要有以下幾方面：首先，現(xiàn)有的傳染病直報系統(tǒng)并未發(fā)揮疫情的防控作用。在SARS暴發(fā)之后，我國花費巨資，精心打造了一個全世界最大的直報系統(tǒng)來進行傳染病監(jiān)測，但在這次疫情早期，這一防線并沒有及時發(fā)揮作用，主要原因在于該系統(tǒng)僅對已知的傳染性疾病進行報告，新發(fā)傳染病不在報告范圍里面。其次，新發(fā)或疑似傳染性疾病的報告系統(tǒng)和制度不順暢，導致漏報。對于公共衛(wèi)生疑似突發(fā)事件，有另外一個報告系統(tǒng)，信息不對外公布，要通過專家評估、核實、診斷，最后確定是不是構成突發(fā)公共衛(wèi)生事件，需要一定時間。特別是，由于新發(fā)傳染病的報告并不在現(xiàn)有的直報系統(tǒng)中，大多數(shù)臨床一線醫(yī)務人員并不知道如何上報，通常只能口頭上報，而口頭上報往往又不受重視，甚至被忽略。最后，對于新發(fā)傳染性疾病信息的上報和發(fā)布信息的權限在地方政府，如果地方政府不上報，國家CDC就無法獲知，公眾也無法知曉。所以，這就暴露了我們在制度與規(guī)范設計上仍然不夠合理，系統(tǒng)間銜接和權責還有待優(yōu)化。

　　(三)醫(yī)療救治能力還有待提升

　　我省是祖國最南端的一個熱帶島嶼，屬于海洋性熱帶季風氣候，地理位置獨特，瓊州海峽將我省與內陸分離，形成了一個相對獨立的地理單元。因此，一旦疫情暴發(fā)，又恰逢遇上熱帶風暴，海嘯、地震和戰(zhàn)爭等不可預測性因素，交通會被中斷，短時間內將難以及時獲得島外的救援，必須要依靠自身能力來完成救治。但是，從我省衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的總體狀況來看，由于建省晚，醫(yī)療衛(wèi)生服務基礎較為薄弱，服務能力與發(fā)達省份相比還存在一定差距，且資源配置地區(qū)差異大，城鄉(xiāng)不平衡，優(yōu)質資源主要集中在了大城市，大醫(yī)院。另外，從醫(yī)療機構的布局來看，綜合實力較強的醫(yī)院主要集中在我省南部的三亞市和北部的?？谑?，而這兩個區(qū)域內的重癥醫(yī)學擁有的診療設備和救治團隊也是非常有限，專業(yè)技術人員和設備配置也僅能滿足日常的重癥救治工作，難以應對重大疫情暴發(fā)時的需要。同時，我省東部，西部和中部地區(qū)整體醫(yī)療基礎仍然較為薄弱，診療技術水平不高，人才匱乏，更缺乏相關疫情應急救治的經(jīng)驗。

　　在國家衛(wèi)健委突發(fā)事件衛(wèi)生應急十三五規(guī)劃中也明確指出: 要緊緊圍繞應急醫(yī)學救援、突發(fā)急性傳染病防控、突發(fā)中毒事件處置和核輻射事件處置等四類七個綜合性的國家級區(qū)域衛(wèi)生應急技能訓練基地的建設，讓醫(yī)學救援培訓逐步走上規(guī)范化、標準化道路。因此，應加強我省重大疫情醫(yī)療救治體系和救治能力建設，防患于未然，醫(yī)療救援要做到“戰(zhàn)時”配置狀態(tài)。

　　(四)出入境口岸疫情防控措施有待加強

　　出入口岸的人員和交通運輸工具來自世界各國，口岸一旦發(fā)生突發(fā)事件，它的公共性和社會性更廣，信息擴散速度更快、傳播渠道更多樣化、范圍更是全球化。隨著我省自由貿易港建設的推進，一路一帶經(jīng)濟圈的帶動，未來我省航空海運港口貿易經(jīng)濟的往來將進一步加大人員和物資的流動性，勢必會增加傳染性疾病傳播的風險，特別是輸入性傳染性疾病，出入境口岸生物安全、突發(fā)事件防控，緊急醫(yī)療救治等工作也將面臨重大的挑戰(zhàn)，是疫情防控工作的重中之重。自由貿易港建設是國家發(fā)展的戰(zhàn)略所需，重大疫情醫(yī)療救治體系將肩負著更重要的時代使命，具有重要的現(xiàn)實意義。

　　三、政策建議

　　(一)制定重大疫情救治體系中長期發(fā)展規(guī)劃

　　全面系統(tǒng)規(guī)劃重大疫情防控救治體系建設，以“戰(zhàn)時”狀態(tài)所需，制定長遠發(fā)展規(guī)劃，從救治體系體制、機制設計，人員配置、財政支持、物配置和信息化建設等全方位設計，并根據(jù)現(xiàn)代醫(yī)學救援標準，推進配套的培訓人員標準、培訓內容標準、培訓場景標準、培訓裝備標準和培訓師資標準和信息化系統(tǒng)等建設，構建陸?？樟Ⅲw化、綜合與專科救援兼顧的，具有前瞻性的重大疫情救治體系。

　　(二)完善重大疫情應急響應運行機制

　　一是應當在《突發(fā)事件應對法》與《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》的整體框架下,規(guī)劃并建設統(tǒng)一的應急管理機制，其核心內容可以包括應急機制運行制度和多方聯(lián)防聯(lián)動機制計劃。二是明確疫情應急預警、疫情防控的運行、升級和降級、解除等信息發(fā)布的部門，建議統(tǒng)一由省級政府發(fā)布，重大疫情服從中央統(tǒng)一部署。三是應賦予科研人員話語權，可向社會公布研究結果和結論，發(fā)揮科研工作的警示作用，為疫情應急響應爭取時間，避免由于政府決策時間上的延遲，而導致疫情的蔓延。四是對于不明原因導致的疾病和新發(fā)傳染性疾病，實行“三級同報制度”，即基層一線報送人員向當?shù)亍⑹〖壓椭醒爰壠脚_系統(tǒng)同時報送。

　　(三)制定重大疫情應急醫(yī)療救治預案

　　根據(jù)疫情應急預警級別，各地區(qū)疫情發(fā)展情況和實際工作需要，分區(qū)、分類制定和落實相應的衛(wèi)生應急預案，落實疫情救治。衛(wèi)生應急預案按照功能可以劃分為三種類型，第一種類型為現(xiàn)場緊急醫(yī)學救援，第二種類型為陸?？樟Ⅲw醫(yī)療轉運預案。第三種類型為緊急醫(yī)學救援后勤保障預案。同時，應建立健全各有關部門的協(xié)作機制，打破部門之間的職能界限和部門壁全，建立扁平化的組織結構，減少內部消耗和推諉扯皮，保障醫(yī)學救援工作的順利進行。

　　(四)依托大型公立綜合醫(yī)院資源，加強醫(yī)療救治能力建設

　　提升醫(yī)療機構重大疫情醫(yī)療救治能力，優(yōu)化?？萍本戎行牟季郑_展醫(yī)療救援中心基地醫(yī)院建設，實現(xiàn)現(xiàn)場急救和院內救治的無縫銜接。一是遴選綜合能力較強的大型綜合醫(yī)院作為重大疫情定點救治醫(yī)院和定點培訓基地。制定定點醫(yī)院各級各類衛(wèi)生重大疫情救治隊伍的裝備標準，明確衛(wèi)生救治物資儲備目錄，定期開展相關救治能力培訓。二是充分利用高等院校的教育作用，創(chuàng)建醫(yī)科大學、醫(yī)學院或疾病控中心培訓基地，對各級人員防控突發(fā)事件的能力進行培訓。三是定期開展“衛(wèi)生應急救治演練”和“衛(wèi)生應急技能競賽”等項目，促進救治隊伍高素質發(fā)展，逐步建立一支技藝精湛的重大疫情應急醫(yī)療救治團隊。四是遴選后備定點醫(yī)療機構，做好重點人才儲備工作，探索建立“海陸空”立體化緊急醫(yī)學救援訓練基地和工作機制。五是依托現(xiàn)有醫(yī)療衛(wèi)生資源和區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃布局，建立完善三級醫(yī)療救援體系，實現(xiàn)快速救援，為生命爭取時間。最后，應加強基層醫(yī)務人員的應急知識和應急救治方法，在基層設立專職應急人員，并對其進行定期的應急知識和技能培訓，派遣基層人員到省級培訓基地學習，參與省級突發(fā)事件應急救治培訓，給予他們免費的培訓機會，進一步提升基層應急防控救治能力。

　　(五)加強出入境港口疫情救治能力建設

　　隨著我省自由貿易港建設的推進，陸?？崭廴肆髁亢蜆I(yè)務量的急劇增長，僅靠出入境邊防檢查工作人員的人工核查已經(jīng)無法滿足當前我國疫情防控形勢需求，亟需加強出入境口岸疫情防控能力建設。一是要完善出入境港口生物安全防范法律法規(guī)，依法推進安全防控措施;二是通過提升出入境管理信息技術水平，將出入境港口疫情納入直報系統(tǒng)，疫情信息向地方、省級和中央政府同時平行報送。三是，加強人才隊伍建設，增加配備具備執(zhí)法能力，又具備公共衛(wèi)生知識的復合型人才。

　　(六)運用大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算等數(shù)字技術助力疫情防控

　　充分利用大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算、互聯(lián)網(wǎng)診療服務和相關信息化軟件的應用]，對疫情監(jiān)測分析、病毒溯源、防控救治、資源調配等發(fā)揮支撐作用。首先是推進衛(wèi)生應急平臺建設，快速收集、傳遞、處理以及共享信息，能夠為應急指揮提供及時、準確、完整的信息，為應急響應決策提供實時、可靠的依據(jù)。其次，對衛(wèi)生應急裝備、物資的物聯(lián)網(wǎng)管理實現(xiàn)衛(wèi)生應急資源的動態(tài)實時管理。最后，還可開發(fā)語音識別、智慧識別、掃碼錄入、短信群發(fā)、手機推送等功能以減輕醫(yī)務人員的工作量，使其將更多的精力放到搶救傷員中去。

　　(本文撰稿人為海南醫(yī)學院管理學院副教授、海南南海健康產(chǎn)業(yè)研究院聯(lián)合課題組研究員)

　　背景資料

　　新冠肺炎疫情對中國社會與經(jīng)濟帶來沖擊，中國公共衛(wèi)生體系、傳染病防治還存在很多系統(tǒng)性的問題。海南建設自貿港，如何筑牢更加安全的防疫體系，筑牢世界頂級“防護網(wǎng)”，為社會與經(jīng)濟發(fā)展保駕護航，是一個重大、緊迫的課題。

　　中國國際經(jīng)濟交流中心副理事長黃奇帆就表示，本次疫情過后國家應該大力加強公共衛(wèi)生、傳染病防治領域供給側的全面改革，解決該領域方向性的問題、系統(tǒng)性的問題、基礎性的問題。

　　本次研究南國智庫將聯(lián)合海南健康產(chǎn)業(yè)研究院，組織國內頂尖專家進行專題研究，對標新加坡、日本等國家的公共衛(wèi)生防疫建設情況，對海南的公共衛(wèi)生體系建設提出科學合理的建議。在研究和發(fā)布海南公共衛(wèi)生防疫體系的同時，南國智庫將和海南南海健康產(chǎn)業(yè)研究院一起組織國內專家，為海南各級政府提供公共衛(wèi)生防疫體系建設規(guī)劃方案。