原創(chuàng)報(bào)道

　　加強(qiáng)自貿(mào)港衛(wèi)生立法 助力健康海南建設(shè)

　　南國(guó)智庫(kù)/海南南海健康產(chǎn)業(yè)研究院 聯(lián)合課題組

　　前 言

　　面對(duì)新型冠狀病毒肺炎疫情的沖擊，南國(guó)智庫(kù)與海南南海健康產(chǎn)業(yè)研究院組織省內(nèi)醫(yī)學(xué)院校有關(guān)專家學(xué)者，成立《海南自貿(mào)港重大疫情防控體制機(jī)制問題探討》聯(lián)合課題組，在疾病預(yù)防控制體系、重大疫情防控救治體系、醫(yī)療保障和救助體系、醫(yī)療衛(wèi)生物資保障體系、醫(yī)療衛(wèi)生專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)等方面進(jìn)行了積極的探討，并提出相關(guān)政策建議。

　　《海南自貿(mào)港重大疫情防控體制機(jī)制問題探討》課題組成員簡(jiǎn)介

　　曾 渝 海南南海健康產(chǎn)業(yè)研究院院長(zhǎng)、海南醫(yī)學(xué)院管理學(xué)院教授、聯(lián)合課題組組長(zhǎng)

　　蘇玉菊 海南醫(yī)學(xué)院馬克思主義學(xué)院副院長(zhǎng)、海南南海健康產(chǎn)業(yè)研究院聯(lián)合課題組高級(jí)研究員

　　馬金輝 海南醫(yī)學(xué)院管理學(xué)院副院長(zhǎng) 海南南海健康產(chǎn)業(yè)研究院聯(lián)合課題組研究員

　　張東獻(xiàn) 海南醫(yī)學(xué)院管理學(xué)院教授、海南南海健康產(chǎn)業(yè)研究院聯(lián)合課題組高級(jí)研究員

　　黃小玲 海南醫(yī)學(xué)院管理學(xué)院教授、海南南海健康產(chǎn)業(yè)研究院聯(lián)合課題組高級(jí)研究員

　　王勇 海南日?qǐng)?bào)報(bào)業(yè)集團(tuán)南國(guó)智庫(kù)研究員、海南南海健康產(chǎn)業(yè)研究院聯(lián)合課題組研究員

　　劉 靜 海南醫(yī)學(xué)院管理學(xué)院副教授、海南南海健康產(chǎn)業(yè)研究院聯(lián)合課題組研究員

　　徐瓊花 海南醫(yī)學(xué)院管理學(xué)院副教授、海南南海健康產(chǎn)業(yè)研究院聯(lián)合課題組研究員

　　鐘 麗 海南醫(yī)學(xué)院管理學(xué)院講師、海南南海健康產(chǎn)業(yè)研究院聯(lián)合課題組副研究員

　　陳燕瑩 海南醫(yī)學(xué)院管理學(xué)院講師、海南南海健康產(chǎn)業(yè)研究院聯(lián)合課題組副研究員

加強(qiáng)自貿(mào)港衛(wèi)生立法 助力健康海南建設(shè)

作者：蘇玉菊 教授 博士

蘇玉菊資料圖

2019年12月以來(lái)，發(fā)生在中國(guó)并仍在持續(xù)的新冠肺炎疫情再次讓我國(guó)的公共衛(wèi)生體系、國(guó)家治理體系和治理能力經(jīng)歷重大考驗(yàn)，并引起國(guó)際社會(huì)的密切關(guān)注。習(xí)近平總書記在講話中指出，要研究和加強(qiáng)疫情防控工作，從體制機(jī)制上創(chuàng)新和完善重大疫情防控舉措，健全國(guó)家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系，提高應(yīng)對(duì)突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的能力水平。

對(duì)此，海南應(yīng)充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)與地方立法權(quán)，加強(qiáng)公共衛(wèi)生法治建設(shè)，筑牢公眾健康防護(hù)網(wǎng)，助力自由貿(mào)易港建設(shè)，并為全國(guó)提供制度創(chuàng)新的范例。

一、法律：形塑個(gè)體，構(gòu)造社會(huì)，守護(hù)健康與安全

在應(yīng)對(duì)這次新冠肺炎疫情的過程中，《傳染病防治法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《行政強(qiáng)制法》等國(guó)內(nèi)法律法規(guī)、甚至《國(guó)際衛(wèi)生條例(2005)》(IHR)引起人們的高度關(guān)注。自2003年SARS之后，人們從未如此直接地感受到法律對(duì)防控傳染病、應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件、保護(hù)個(gè)人權(quán)利、維護(hù)公眾健康與國(guó)家安全所發(fā)揮的重要作用。

實(shí)際上，法律在公共衛(wèi)生發(fā)展史上的重要價(jià)值有目共睹?？梢哉f(shuō)，公共衛(wèi)生領(lǐng)域所取得的偉大成就，如疫苗的應(yīng)用、傳染病的控制、機(jī)動(dòng)車的安全駕駛、煙草的控制、母嬰保健服務(wù)的提供等，都離不開法律的支持與保障。舉例來(lái)說(shuō)，疫苗接種的法律化實(shí)現(xiàn)了對(duì)大多數(shù)可預(yù)防的傳染病的預(yù)防與控制?？傮w看來(lái)，當(dāng)下，法律在公法、私法、社會(huì)法三個(gè)層面上，一方面形塑個(gè)體行為，使之更安全、更健康;另一個(gè)方面形塑個(gè)體賴以生存的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、物理環(huán)境，使之更安全、更健康，從而維護(hù)并促進(jìn)公眾健康。

當(dāng)下，各國(guó)除了通過國(guó)內(nèi)立法加強(qiáng)對(duì)公共衛(wèi)生的規(guī)制，維護(hù)并促進(jìn)公眾健康之外，還通過相互合作與協(xié)調(diào)、共同締結(jié)《國(guó)際衛(wèi)生條例(2005)》《煙草控制框架公約》(FCTC)等國(guó)際條約來(lái)應(yīng)對(duì)、處理全球化時(shí)代背景下的公共衛(wèi)生事件與國(guó)際衛(wèi)生事務(wù)，維護(hù)并促進(jìn)世界人民健康。當(dāng)然，國(guó)內(nèi)法仍然是一國(guó)處理本國(guó)衛(wèi)生事務(wù)、維護(hù)并促進(jìn)公眾健康的最重要的工具。

二、海南制度創(chuàng)新的利器：獨(dú)享兩大立法權(quán)

在我國(guó)，考慮到中央和地方治理分工的需要，有著中央立法權(quán)與地方立法權(quán)的劃分。根據(jù)《全國(guó)人民代表大會(huì)關(guān)于建立海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)的決議》(1988年)、《中華人民共和國(guó)立法法》(2015年修正)的規(guī)定，海南主要享有下列立法權(quán)限：①海南省人大及其常委會(huì)的經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán);②?？谑腥舜蠹捌涑Ｎ瘯?huì)的經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán);③海南省人大及其常委會(huì)的地方立法權(quán);④海口市、三亞市(設(shè)區(qū)的市)的人大及其常委會(huì)的地方立法權(quán);⑤陵水、樂東、白沙、昌江、保亭、瓊中六個(gè)自治縣的人民代表大會(huì)的民族自治地方立法權(quán)?？梢?，海南雖是全國(guó)陸地面積最小、人口最少的省，但因其既是獨(dú)立建制的省級(jí)行政單位，又是經(jīng)濟(jì)特區(qū)，依法享有充分、豐富的地方立法權(quán)，其中，海南省人大及其常委會(huì)是全國(guó)唯一擁有“兩個(gè)立法權(quán)”的省級(jí)立法機(jī)關(guān)。這應(yīng)當(dāng)成為海南自貿(mào)港建設(shè)(含公共衛(wèi)生體系建設(shè))中制度、體制、機(jī)制創(chuàng)新的利器。

三、立改并舉：補(bǔ)短板，堵漏洞，構(gòu)筑海南公共衛(wèi)生安全防護(hù)網(wǎng)

法治是我們黨治國(guó)理政的基本方式，是國(guó)家治理體系和治理能力的重要依托，也是應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的有力武器。海南應(yīng)結(jié)合省情，重點(diǎn)在如下幾個(gè)方面加強(qiáng)地方立法，健全海南公共衛(wèi)生法制體系。

(一)修野生動(dòng)物保護(hù)之法：從源頭上防控傳染病風(fēng)險(xiǎn)

有專家告誡：“當(dāng)今人類新發(fā)傳染病78%與野生動(dòng)物有關(guān)，或者說(shuō)來(lái)源于野生動(dòng)物。”2003年的SARS、當(dāng)前的新冠肺炎，罪魁禍?zhǔn)锥际?ldquo;野味”。我們居然在同一個(gè)地方兩次跌倒，損害不可謂不大，教訓(xùn)不可謂不深。

那么對(duì)于野生動(dòng)物保護(hù)的現(xiàn)狀到底如何呢?通過檢視現(xiàn)行的《野生動(dòng)物保護(hù)法》《陸生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》《水生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》《傳染病防治法》《海南省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法〉辦法》等相關(guān)法律法規(guī)，我們發(fā)現(xiàn)，只有被列為國(guó)家重點(diǎn)、地方重點(diǎn)和有價(jià)值需保護(hù)的野生動(dòng)物才受這些法律法規(guī)的保護(hù);而對(duì)于大量沒有納入這些保護(hù)名錄的野生動(dòng)物，則并未禁止被獵捕、出售和食用，而是有條件地允許被獵捕、出售和食用。這就為交易、食用野生動(dòng)物留下了法律漏洞，埋下了動(dòng)物源性傳染病(如新冠肺炎)暴發(fā)的禍根。

痛定思痛，必須要盡快修訂、完善野生動(dòng)物保護(hù)法律法規(guī)，從源頭上防控重大公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)悉，全國(guó)人大常委會(huì)擬將修改野生動(dòng)物保護(hù)法增加列入常委會(huì)今年的立法工作計(jì)劃，并將加快動(dòng)物防疫法等法律的修改進(jìn)程。

海南省于1991年頒布了《實(shí)施〈中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法〉辦法》(1996年修正)，于2006年制定了《海南省省級(jí)重點(diǎn)保護(hù)陸生野生動(dòng)物名錄》。這些規(guī)定存在著前述的問題與漏洞，需要盡快從公共健康、生物安全、尊重生命、敬畏自然的視角，對(duì)之加以修改。海南可先行先試，通過規(guī)定全面禁止非法野生動(dòng)物交易、全面禁食野生動(dòng)物、制定可食用動(dòng)物“白名單”、全面強(qiáng)化動(dòng)物防疫制度、區(qū)分野生動(dòng)物的食用與其他合理利用，來(lái)加強(qiáng)對(duì)野生動(dòng)物的保護(hù)，并為國(guó)家修法積累經(jīng)驗(yàn)。

(二)引全周期危機(jī)管理之理念：指導(dǎo)突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)立法與修法

完整的危機(jī)管理周期應(yīng)該包括預(yù)防、防備、回應(yīng)、恢復(fù)等環(huán)節(jié)，但是現(xiàn)行的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》以及《海南省實(shí)施<突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例>辦法》等法律法規(guī)都欠缺全周期危機(jī)管理理念及體現(xiàn)這一理念的清晰的環(huán)節(jié)、制度、程序、機(jī)制設(shè)計(jì)，這對(duì)于突發(fā)公共事件的預(yù)警與應(yīng)對(duì)極為不利。本次疫情發(fā)生時(shí)，武漢面臨醫(yī)療資源(含醫(yī)務(wù)人員、病床、藥品、醫(yī)療防護(hù)用品、疫苗、相關(guān)生物制品、醫(yī)療器械等)極度緊缺的窘?jīng)r，無(wú)法對(duì)病例應(yīng)收盡收、應(yīng)治盡治。這反映出“國(guó)家公共衛(wèi)生戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備與應(yīng)急保障計(jì)劃”“國(guó)家災(zāi)難醫(yī)療體系”等制度、體制、機(jī)制方面的欠缺、甚至空白。尋根溯源，則暴露出全周期危機(jī)管理理念與及相應(yīng)制度設(shè)計(jì)的闕如。倘若以全周期危機(jī)管理理念來(lái)指導(dǎo)上述立法并加以切實(shí)執(zhí)行，危機(jī)管理周期中的“防備”環(huán)節(jié)就應(yīng)該包含“國(guó)家公共衛(wèi)生戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備與應(yīng)急保障計(jì)劃”、“國(guó)家災(zāi)難醫(yī)療體系”的建立與完善。

海南應(yīng)該先行先試，以全周期危機(jī)管理理念來(lái)指導(dǎo)突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)立法與修法(見前文提及相關(guān)法律法規(guī))，健全、完善突發(fā)公共事件預(yù)防、防備、響應(yīng)與恢復(fù)制度、體制、機(jī)制，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與評(píng)估體系建設(shè)，補(bǔ)齊“海南公共衛(wèi)生戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備與應(yīng)急保障計(jì)劃”“海南災(zāi)難醫(yī)療體系”等方面的短板，加強(qiáng)公共衛(wèi)生核心能力建設(shè)(含疾控體系與能力建設(shè))，建立災(zāi)后恢復(fù)機(jī)制。

(三)立生物安全之法：提高生物安全治理能力

國(guó)際社會(huì)非常重視生物安全，1992年聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)通過了包括生物安全內(nèi)容在內(nèi)的綜合性條約《關(guān)于環(huán)境與發(fā)展的里約宣言》《21世紀(jì)議程》和專門性條約《生物多樣性公約》。美國(guó)于2001年“9.11”事件及炭疽芽孢襲擊事件之后，將公共衛(wèi)生事件上升到國(guó)家安全的高度來(lái)對(duì)待，將確保公共衛(wèi)生安全作為聯(lián)邦政府的核心目標(biāo)之一，組建了一個(gè)新的聯(lián)邦部門——美國(guó)國(guó)土安全部，制訂、完善了一系列相關(guān)法律法規(guī)，健全了聯(lián)邦應(yīng)急響應(yīng)體系，重視公共衛(wèi)生核心能力建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)生物安全的監(jiān)控。

在中國(guó)，近兩年的時(shí)間里，長(zhǎng)春長(zhǎng)生問題疫苗、基因編輯嬰兒、華大基因檢測(cè)、非洲豬瘟流行、新冠肺炎疫情等重大生物安全事件頻發(fā)，生物安全引起舉國(guó)上下的關(guān)注，制定《生物安全法》呼聲甚高。

值此背景，海南當(dāng)下即可啟動(dòng)生物安全地方立法進(jìn)程。海南生物安全立法應(yīng)以保障人民生命健康為宗旨，以保護(hù)生物資源、促進(jìn)生物技術(shù)健康發(fā)展、防范生物威脅、全面提高生物安全治理能力為主要任務(wù)。海南可以先行出臺(tái)生物安全地方性法規(guī)，為全國(guó)立法提供經(jīng)驗(yàn)，待國(guó)家生物安全法生效后，若有與其相抵觸的規(guī)定，再及時(shí)予以修改或者廢止;也可以先開展生物安全地方立法的調(diào)研、論證，形成草案，待國(guó)家生物安全法出臺(tái)后，再參照修改、完善后出臺(tái)。

(四)筑黎醫(yī)南藥保護(hù)之法：傳承民族特色醫(yī)藥文化

在新冠肺炎疫情防控過程中，中醫(yī)藥功不可沒。

海南的黎醫(yī)南藥是具有本土特色的醫(yī)藥資源，是中華傳統(tǒng)醫(yī)藥的組成部分。海南黎族傳統(tǒng)醫(yī)藥在長(zhǎng)期的實(shí)踐中，發(fā)展出灸法、針法、刮法、熏蒸法、外敷、捻痧、佩藥、草藥內(nèi)服等治療方法，對(duì)毒蛇咬傷、外傷骨折、傷寒、婦科、肝病等常見病、熱帶病和免疫性疾病等均具有獨(dú)到的療效，在一定程度上保證了歷史上的海南人民在“瘴癘”之地的繁衍生息?？梢哉f(shuō)，與中醫(yī)藥一樣，黎醫(yī)南藥具有五大資源屬性：獨(dú)特的衛(wèi)生資源、潛力巨大的經(jīng)濟(jì)資源、具有原創(chuàng)優(yōu)勢(shì)的科技資源、優(yōu)秀的文化資源和重要的生態(tài)資源。但是由于黎族醫(yī)藥缺乏系統(tǒng)的理論著述，以上這五大資源屬性得到社會(huì)的認(rèn)可程度非常有限(遠(yuǎn)不及藏醫(yī)藥、蒙醫(yī)藥等其他少數(shù)民族醫(yī)藥的社會(huì)認(rèn)可度)。尤為嚴(yán)重的問題是，進(jìn)入現(xiàn)代以來(lái)，國(guó)家對(duì)于醫(yī)療衛(wèi)生事務(wù)的制度性安排，使得沒有建立起知識(shí)體系理論化的黎醫(yī)南藥徘徊在“正式制度”之外，其生存狀態(tài)岌岌可危?？梢?，黎醫(yī)南藥能否順利地實(shí)現(xiàn)從非正式制度到正式制度的轉(zhuǎn)型，是其興衰存亡的關(guān)鍵所在，而法制則為這一轉(zhuǎn)型保駕護(hù)航。

海南可以動(dòng)用經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)、省級(jí)立法權(quán)以及自治縣的民族自治地方立法權(quán)等多層次立法權(quán)來(lái)對(duì)黎醫(yī)南藥進(jìn)行全方位的法律保護(hù)或扶持，具體包括：藥用植物、藥方、醫(yī)療方法的明確認(rèn)定，醫(yī)藥人才的教育與培養(yǎng)，醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的扶持與發(fā)展，醫(yī)藥文化的保護(hù)、傳承與發(fā)展等。由此，方能促使黎醫(yī)南藥這一黎族苗族人民的智慧結(jié)晶轉(zhuǎn)化為海南的綠色財(cái)富與文化瑰寶，并為海南人民提供獨(dú)特的醫(yī)療保健資源。

四、潮起海之南，法治自貿(mào)港

海南自建省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)以來(lái)，依法行使經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)和地方立法權(quán)，為海南的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)作出了積極貢獻(xiàn)。當(dāng)下，建設(shè)海南自由貿(mào)易港的號(hào)角已經(jīng)吹響，如何建設(shè)，法治是不二的選擇。據(jù)悉，海南自由貿(mào)易港法立法工作已提上國(guó)家立法日程。我們期待，在中央立法與地方立法的雙重護(hù)佑下，海南自由貿(mào)易港建設(shè)乘風(fēng)破浪，創(chuàng)造佳績(jī);公共衛(wèi)生與健康海南將融入到自由貿(mào)易港建設(shè)的各項(xiàng)政策與制度中，優(yōu)先發(fā)展健康將得到進(jìn)一步落實(shí)，美好新海南的夢(mèng)想將不再遙遠(yuǎn)。

(本文撰稿人是海南醫(yī)學(xué)院馬克思主義學(xué)院教授，海南南海健康產(chǎn)業(yè)研究院聯(lián)合課題組高級(jí)研究員)

　　背景資料

　　新冠肺炎疫情對(duì)中國(guó)社會(huì)與經(jīng)濟(jì)帶來(lái)沖擊，中國(guó)公共衛(wèi)生體系、傳染病防治還存在很多系統(tǒng)性的問題。海南建設(shè)自貿(mào)港，如何筑牢更加安全的防疫體系，筑牢世界頂級(jí)“防護(hù)網(wǎng)”，為社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航，是一個(gè)重大、緊迫的課題。

　　中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心副理事長(zhǎng)黃奇帆就表示，本次疫情過后國(guó)家應(yīng)該大力加強(qiáng)公共衛(wèi)生、傳染病防治領(lǐng)域供給側(cè)的全面改革，解決該領(lǐng)域方向性的問題、系統(tǒng)性的問題、基礎(chǔ)性的問題。

　　本次研究南國(guó)智庫(kù)將聯(lián)合海南健康產(chǎn)業(yè)研究院，組織國(guó)內(nèi)頂尖專家進(jìn)行專題研究，對(duì)標(biāo)新加坡、日本等國(guó)家的公共衛(wèi)生防疫建設(shè)情況，對(duì)海南的公共衛(wèi)生體系建設(shè)提出科學(xué)合理的建議。在研究和發(fā)布海南公共衛(wèi)生防疫體系的同時(shí)，南國(guó)智庫(kù)將和海南南海健康產(chǎn)業(yè)研究院一起組織國(guó)內(nèi)專家，為海南各級(jí)政府提供公共衛(wèi)生防疫體系建設(shè)規(guī)劃方案。